La desigualdad de recursos dentro del territorio no es solo una percepción de la ciudadanía. El mayor progreso está concentrado en pocas zonas si se mide la brecha entre las regiones con mayor y menor desarrollo, indica la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).
NUEVO GOBIERNO RECIBE UNA DESCENTRALIZACIÓN INCOMPLETA
Entre las regiones de Perú aparecen diversas desigualdades. El informe de desarrollo territorial de Perú que elabora la OCDE señala que solo 5 concentran la mayor cantidad de peruanos con educación superior. Solo en 8 hay más del 50% de vías terrestres asfaltadas.
El Índice de Competitividad Regional añade una amplia distancia entre la mejor y peor región en cobertura de electricidad y acceso al agua. La diferencia se agranda en periferias urbanas y zonas rurales. Además, solo 4 regiones concentran la mitad del acceso al presupuesto público.
“Las regiones con mayor y menor desarrollo están muy distantes en Perú. Contrario a su objetivo, desde el 2002 la descentralización ha ampliado las brechas en algunos servicios”, señala Edgardo Cruzado, titular de la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). “Para resolverlo, hay que tomar decisiones con evidencia. Saber qué pasa en las regiones con indicadores y prioridades claras. Y eso requiere de una buena relación entre el gobierno central y los gobiernos regionales”, agrega.
En el 2014, Integración elaboró una evaluación del proceso de descentralización. Preguntó a los peruanos que tan exitoso había sido la división de los servicios del Estado entre 26 territorios autónomos. Solo 21% de peruanos indicó que era un proceso positivo. El 79% restante se dividía entre el impacto negativo, el impacto nulo y la desinformación.
La descentralización creó a los gobiernos regionales. Un nivel intermedio entre el gobierno nacional y los gobiernos locales (provincias y distritos). Está división política es una muestra de la divergencia territorial que se da en pocos países. Cabe señalar que solo 8 de los 35 miembros de la OCDE tienen un nivel intermedio.
“En total son 26 regiones, 195 provincias y 1 854 distritos. Esto hace que cada zona del país requiera de formas de gobernanza pública distintos. Después de catorce años de descentralización, todavía no existe un plan integral que establezca estas diferencias para tomar decisiones”, advierte Fredy Vargas, consultor en prospectiva y desarrollo.
Los gobiernos regionales son las instituciones más débiles del país en capacidad tributaria y coordinación, indica la OCDE. Sin embargo, son responsables de más del 40% del gasto público. Es decir, les corresponde mucha posibilidad de decisión, pero los recursos del gobierno regional no son esfuerzo propio, sino un traspaso desde el gobierno central. “En la práctica, las regiones también dependen del gobierno central para tomar decisiones operativas, coordinar e implementar estrategias por el déficit humano y de infraestructura”, señala Cruzado.
La primera iniciativa del nuevo gobierno es generar una plataforma para que las regiones se acerquen más al gobierno central. Este es un esfuerzo de interés mutuo, pues ambos niveles dependen el uno del otro. El encuentro, llamado GORE Ejecutivo, liderado por la PCM, se realiza cada dos meses y crea una agenda de acción sobre las necesidades de las regiones y de los ministerios. En su mayoría son pedidos básicos de coordinación y facilitación de trámites para gestión de obras. En la segunda reunión bimensual (noviembre 2016), la PCM logró atender y coordinar el 80% de pedidos de los gobiernos a los ministerios.
INESTABILIDAD EN LOS RECURSOS REGIONALES
No existe un nivel ideal de descentralización. Para la OCDE, siempre será un proceso en evolución de mejoras continuas. Sin embargo, lo que preocupa más es el deficiente proceso de distribución de recursos económicos. El modelo adoptado es de una gestión económica parcial: las decisiones sobre el gasto dependen de las regiones, pero el dinero proviene en su mayoría de trasferencias del gobierno central. Los gobiernos regionales no tienen la facultad de recaudar sus propios impuestos y lo que generan individualmente es solo el 3% de sus ingresos totales.
Solo 5 regiones contarían con la posibilidad fiscal para financiar sus funciones y solo Lima podría ser sostenible, señala la Contraloría General de la República. La mayor cantidad de recursos provienen de transferencias del gobierno central, condición que se mantiene desde el inicio de la descentralización.
Cabe resaltar ante el aumento del canon, principalmente por la actividad minera, el aporte del gobierno central disminuyó en porcentaje en el 2008. En contraste, los gobiernos locales (provincias y distritos) sí dependen de los seis impuestos; alrededor del 70% de sus ingresos provienen de la recaudación.
Las deficiencias de sistema actual son la falta de vigilancia ciudadana hacia los gastos de las autoridades regionales y el posible desorden o aumento del presupuesto, señalan los economistas Erik Bustad y Linn Glimeus. Sin embargo, la realidad nacional impide que se realice una descentralización económica completa. En principio, la recaudación de impuesto en Perú es muy baja (prima la informalidad). Por ejemplo, un pequeño porcentaje de gobiernos locales logra una buena recaudación y un alto porcentaje no logra recaudación alguna. Además, no todas las regiones tienen similar población o similar actividad económica. Lima concentra el 80% del ingreso tributario del país.
La autonomía completa en generación del presupuesto aumentaría las disparidades. Para evitarlo, los gobiernos regionales reciben transferencias presupuestales, designadas por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). También compensa a las regiones que reciben menos canon para financiar gastos de inversión y mantenimiento de la infraestructura pública9. De todos modos, 80% de estas transferencias son utilizadas en gastos corrientes.
El reto de las transferencias es su coordinación entre el gobierno central y las regiones. El MEF no designa estos ingresos como recursos de los gobiernos regionales, sino del nivel nacional. Menos del 15% de las transferencias son ingresos inalterables, pero el resto los determina el Poder Ejecutivo con una escasa predictibilidad de los recursos regionales y poca capacidad de planificar a mediano plazo9. “Existen demasiados planes sectoriales diseñados por los ministerios que no consideran las prioridades de todas las regiones”, señala Javier Abugattás, presidente del CEPLAN.
Para la OCDE, los gobiernos regionales tienen poca capacidad de planeamiento y diseño de políticas. Algunas funciones superpuestas entre los ministros aún no están definidas: los programas sociales son administrados por el Ministerio de Inclusión y Desarrollo Social, Transporte y Comunicaciones diseña y ejecuta programas turísticos, Educación controla el diseño de la malla curricular y existe poca adaptación a diversas zonas, mientras que el manejo de conflictos sociales lo toma en buena parte la oficina de diálogo de la PCM. Todas estas son competencias por ley de los gobiernos regionales.
El otro peso financiero de los gobiernos regionales es el canon. Pero este ingreso genera aún más disparidades entre regiones que las transferencias. Es un ingreso que depende principalmente de los proyectos extractivos. Algunas regiones, donde la actividad minera es superior, reciben mayor porcentaje. 78% del canon se reparte solo entre seis regiones, y el 22% restante entre otras seis. Por lo tanto, quedarían rezagadas mitad de las regiones. Este insumo está dirigido exclusivamente a proyectos de inversión pública. Sin embargo, la OCDE señala más canon no garantiza más crecimiento en la región. Corrupción y proyectos inservibles es lo que más desorienta el buen uso del canon.
Para mejorar la distribución del canon, la OCDE propone el caso de Colombia. Hasta el 2011, 80% de esta regalías se repartían en las regiones extractivas de los minerales e hidrocarburos. A pesar de ello, las regiones que recibían eran las menos desarrolladas del país y las menos pobladas. Al 2012, 80% de las regalías se repartieron entre las regiones que representan el 70% de la población. La distribución del presupuesto también cambió, lo que da espacio a la investigación y la innovación.
En Perú existe el filtro del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Comprueba si los proyectos de inversión de los gobierno logran financiamiento y son útiles para la sociedad. Sin embargo, la OCDE recopila algunas adversidades de este proceso. El SNIP no genera conocimiento sobre la realidad local de cada gobierno sub nacional y no establece prioridad entre proyectos. Así, pueden pasar por el SNIP proyectos que no son los más importantes para el desarrollo de la región, en especial decorativos o populares.
La ineficacia principal de un sistema de inversión es que no coordina bien entre niveles de gobierno. Para la OCDE, el SNIP no establece una relación entre los proyectos de inversión y los planes de cada ministerio. La planificación estratégica debe estar alineado al presupuesto a través de la creación de un Centro de Gobierno. Al cierre de este informe, el nuevo gobierno había declarado el cambio del SNIP por el sistema Invierte. Esta sería una plataforma que principalmente aceleraría la inversión al eliminar trabas burocráticas (aún no se conocen mayores detalles de la propuesta).
Estudio realizado por: Integración. Instituto de Análisis y Comunicación
Ver el informe completo aquí